L’Euromaïdan à Kyiv, novembre 2013. Photo : Evgeny Feldman

L’Euromaïdan à Kyiv, novembre 2013. Photo : Evgeny Feldman

Redéfinir l’intégration occidentale de l’Ukraine
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La crainte d’une escalade du conflit armé russo-ukrainien actuel en une guerre interétatique de grande ampleur et de longue durée en Europe est largement répandue. Cela pourrait amener les gouvernements d’Europe occidentale à accéder à la principale demande de Poutine, qui souhaite revenir sur la promesse d’inclusion future de l’Ukraine et de la Géorgie dans l’OTAN. Si cela devait se produire, l’Occident devrait dédommager ces deux pays pour la promesse de facto non tenue au sommet de l’OTAN de Bucarest en 2008. L’Ukraine et la Géorgie, ainsi que la Moldavie, peuvent recevoir des perspectives officielles d’adhésion à l’UE et l’assurance que Bruxelles entamera les négociations d’adhésion une fois que les accords d’association des trois Républiques auront été mis en œuvre.

Lors de sa grande conférence de presse annuelle du 23 décembre 2021, Vladimir Poutine a fait monter les enchères de la confrontation actuelle de la Russie avec l’Occident. Dans un langage à peine codé, le président russe a annoncé que Moscou allait renforcer son dispositif militaire en Europe, et étendre son invasion militaire « secrète » actuelle en Ukraine : « Nous devons réfléchir aux perspectives de notre propre sécurité. Nous devons garder un œil sur ce qui se passe en Ukraine, et sur le moment où ils pourraient attaquer. » Poutine menace l’Europe d’une guerre majeure dans son Est si la demande de Moscou de « garanties de sécurité » de la part de l’Occident n’est pas satisfaite.

Cette demande est aussi ridicule que les prétendues inquiétudes de la Russie concernant une offensive ukrainienne. La Russie contrôle le plus grand territoire du monde, est l’un des deux États dotés de l’arme nucléaire suprême et possède l’une des trois plus grandes armées conventionnelles. Elle est donc l’un des pays les plus sûrs du monde sur le plan militaire. Le Kremlin a récemment étendu le territoire de la Russie et a la capacité d’effacer l’ensemble de l’humanité à plusieurs reprises. Pourtant, Poutine et ses assistants représentent la Russie comme un outsider assiégé qui craint un assaut mortel de l’extérieur.

Jouer les fous

Les responsables du gouvernement et les organes de propagande russes martèlent quotidiennement dans l’opinion publique nationale et mondiale le message selon lequel l’État russe fait l’objet d’une menace existentielle. Selon eux, les programmes de coopération actuels de l’OTAN et l’éventuel nouvel élargissement en Europe de l’Est et dans le Caucase du Sud font peser des risques fondamentaux sur l’avenir de la nation russe. Ils ne sont rien de moins qu’« une question de vie ou de mort pour nous », selon les termes du porte-parole officiel du Kremlin, Dmitri Peskov.

Certes, peu de gens en dehors de la Russie adhèrent aux récits paranoïaques du Kremlin. Ce n’est toutefois pas le récit sur l’OTAN, mais le profond ressentiment que les dirigeants russes communiquent. Poutine signale délibérément qu’il pourrait perdre la tête, qu’il pourrait craquer et qu’il pourrait appuyer sur le bouton si on le provoquait. En 2018, le président russe déclarait : « Un agresseur doit savoir que la vengeance est inévitable, qu’il sera anéanti, et que nous serions les victimes de l’agression. Nous irons au paradis en tant que martyrs, et eux tomberont simplement raides morts. »

Ayant dû faire face à l’impérialisme russe pendant des siècles, la plupart des Européens de l’Est voient clair dans le calcul qui sous-tend le bellicisme du Kremlin. Les États-Unis et le Royaume-Uni ne sont peut-être pas non plus impressionnés par les arguments de Poutine. Ils pourraient plutôt noter les risques découlant de l’affaiblissement continu par la Russie des règles mondiales visant à empêcher la propagation des armes de destruction massive. La Russie est un État officiellement doté d’armes nucléaires, successeur légal de l’URSS, et, en tant que tel, avec les États-Unis et le Royaume-Uni, un des fondateurs du traité de non-prolifération nucléaire (TNP) de 1968. Malgré les obligations de grande envergure découlant de ce statut, Moscou a, depuis 2014, mis à mal l’objectif du TNP. Plutôt que d’assurer la sécurité des États non dotés d’armes nucléaires, comme l’Ukraine, les dispositions du TNP ont été transformées en un avantage pour un État officiellement doté d’armes nucléaires. La Russie, garante du TNP, a augmenté son territoire aux dépens d’un pays à qui il est interdit d’acquérir des armes atomiques, en vertu de ce traité ratifié. En outre, l’Ukraine disposait, au début des années 1990, du troisième plus grand arsenal d’ogives nucléaires au monde, mais a choisi de le céder non plus seulement partiellement, mais totalement, en échange de garanties de sécurité américaines, britanniques et russes, dans le désormais tristement célèbre « mémorandum de Budapest » de 1994, joint au TNP.

L’incohérence fondamentale et les contradictions flagrantes de la position actuelle de la Russie n’empêchent peut-être pas son efficacité psychologique en Europe occidentale. Parmi les élites politiques et intellectuelles d’Europe continentale, la naïveté géopolitique sur le fonctionnement des affaires internationales et le pacifisme simpliste oublieux des raisons de la guerre et de la paix sont largement répandus. Il est donc probable que divers publics ouest-européens, et surtout l’allemand, finiront par succomber aux exigences criardes de la Russie.

La prédisposition allemande

L’Allemagne n’est ni un État doté d’armes nucléaires, ni un membre du Conseil de sécurité des Nations unies, ni un signataire du « mémorandum de Budapest » de 1994 sur les assurances de sécurité en rapport avec l’adhésion de l’Ukraine au TNP, ni un exportateur d’armes vers l’Ukraine. Le gouvernement allemand a donc peu contribué dans le passé, et peu à offrir à l’avenir pour accroître la sécurité dure de l’Ukraine. Au contraire, Berlin a empêché, lors du sommet de l’OTAN à Bucarest en avril 2008, le début d’une adhésion de la Géorgie et de l’Ukraine à l’Alliance nord-atlantique.

L’ouverture du premier gazoduc russo-allemand Nord Stream en 2011-2012 a réduit la dépendance de la Russie vis-à-vis du système de transport de gaz ukrainien. Nord Stream ainsi que Turk Stream, un nouveau gazoduc traversant la mer Noire et entré en service en 2020, ont privé Kyïv de l’un de ses principaux instruments de pression vis-à-vis de Moscou. Le gazoduc Nord Stream 2, qui devrait être opérationnel en 2022-2023, mettrait fin à tout besoin futur de la Russie en matière de capacité de transport de gaz ukrainien et libérerait totalement les mains de Poutine concernant la « nation frère » récalcitrante.

Malgré son rôle ambivalent en Europe de l’Est, l’Allemagne a pris par le passé et pourrait prendre à l’avenir la direction des relations de l’UE avec la Russie. Les approches traditionnellement conciliantes de l’Allemagne et d’autres pays d’Europe occidentale continentale à l’égard de l’impérialisme russe pourraient donc à nouveau l’emporter sur les approches occidentales plus cohérentes et fondées sur des principes à l’égard de Moscou. Nous pourrions bientôt assister à une répétition de la scandaleuse réadmission, promue par l’Allemagne et la France, de la délégation russe à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE). Cette décision controversée de 2019 a constitué un renversement embarrassant de la position initiale que l’APCE avait adoptée après le début de l’attaque militaire de la Russie contre l’Ukraine. La délégation russe de l’APCE avait été bannie de l’Assemblée en 2014, et aucune des conditions de réadmission de la Russie n’avait été remplie cinq ans plus tard. Pourtant, la délégation a de nouveau fait partie intégrante de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe à l’été 2019. Un retour en arrière aussi maladroit de la part de l’Europe de l’Ouest pourrait maintenant se produire concernant la déclaration du sommet de l’OTAN à Bucarest en avril 2008, dans laquelle l’Alliance nord-atlantique avait annoncé que l’Ukraine et la Géorgie « deviendront » ses membres. Les décisions d’élargissement de l’OTAN sont prises par consensus total, ce qui signifie que chaque pays membre a la possibilité d’opposer son veto à l’adhésion d’un nouvel État à l’Alliance. Dans le contexte de leur comportement de 2019 au sein du Conseil de l’Europe, il est possible que des pays comme l’Allemagne et la France fassent preuve, en ce qui concerne la position de l’OTAN à l’égard de Kyïv et de Tbilissi, d’une incohérence semblable à celle qu’ils ont manifestée à propos de l’adhésion de la Russie à l’APCE.

Berlin, Paris, Rome et/ou d’autres capitales d’Europe occidentale pourraient commencer à envoyer des signaux publics indiquant que l’adhésion future de l’Ukraine et de la Géorgie à l’OTAN est subordonnée à l’accord de la Russie, ou que la promesse que l’Alliance leur a faite en 2008 n’était pas sérieuse, ou même que le message crucial de la déclaration de Bucarest est nul et non avenu. Un tel signal provoquerait une déception dans toute l’Europe de l’Est et porterait un coup à la crédibilité de l’OTAN. Pourtant, une telle évolution semble tout à fait plausible au vu de la détermination manifeste de Poutine à maintenir l’Ukraine dans l’orbite de la Russie, et dans le contexte de l’apathie antérieure de l’Europe occidentale vis-à-vis du Kremlin.

L’UE comme alternative à l’OTAN

Si l’on en arrive effectivement à un nouvel autodénigrement de l’Occident et de ses valeurs fondamentales, il serait important que l’Europe occidentale répare au moins un peu sa réputation à l’est de l’Europe. En ce qui concerne l’inversion implicite, voire explicite, de la promesse d’entrée dans l’Alliance nord-atlantique faite en 2008 à l’Ukraine et à la Géorgie, diverses formes de réparation bi- ou multilatérale pourraient être imaginées. La première peut consister à remplacer une perspective sérieuse d’adhésion à l’OTAN par une perspective officielle et écrite d’adhésion à l’UE pour l’Ukraine et la Géorgie. L’offre pourrait être étendue à la Moldavie, qui fait également partie du « trio d’association » de ces pays dans le cadre du programme de partenariat oriental de l’UE, et qui a, comme les deux autres, des troupes russes indésirables sur son territoire. Une perspective d’adhésion explicite à l’UE pourrait surtout adoucir la troisième trahison de l’Ukraine par l’Occident, sous la forme de la violation du « mémorandum de Budapest » par les fondateurs du TNP en 1994, du non-respect de la déclaration de Bucarest des membres de l’OTAN en 2008 et du retour sur l’exclusion démonstrative de la Russie de l’APCE en 2014.

L’annonce d’une perspective officielle d’adhésion à l’UE pour l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie ne serait pas un grand pas, en fait. Ces trois pays possèdent déjà des accords d’association avec l’UE (AA) entièrement ratifiés et d’une portée particulièrement importante. La mise en œuvre complexe et pluriannuelle des trois AA constitue de facto une préparation voilée de l’Ukraine, de la Géorgie et de la Moldavie à l’adhésion à l’Union. Une des principales incohérences des trois accords signés en 2014 a toujours été leur absence de perspective d’adhésion. La profondeur exceptionnelle de l’intégration de l’Ukraine, de la Moldavie et de la Géorgie, via les AA, dans l’espace économique et juridique de l’UE, est en contradiction avec l’absence de déclaration sur l’objectif final du vaste programme de rapprochement que ces trois accords sont censés réaliser.

De plus, la constitution officieuse de l’UE, le traité de Lisbonne de 2007, stipule déjà, dans son article 49 : « Tout État européen qui respecte les valeurs visées à l’article 2 [le respect de la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l’égalité, l’État de droit et le respect des droits de l’homme, y compris les droits des personnes appartenant à des minorités] et s’engage à les promouvoir peut demander à devenir membre de l’Union. » Il ne fait aucun doute que l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie sont des pays européens. Une annonce officielle selon laquelle les trois pays associés ont la possibilité de devenir membres à part entière de l’UE ne serait donc guère plus que l’explicitation d’une disposition générale déjà promulguée. En substance, cela ne changerait pas grand-chose aux futures relations de l’Union avec l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie. Tôt ou tard, les trois pays — dans l’hypothèse où ils mettraient en œuvre leur AA avec succès — auraient reçu des perspectives officielles d’adhésion à l’UE, de quelque manière que ce soit.

Symboliquement, cependant, une confirmation officielle et écrite par Bruxelles de la perspective d’adhésion à l’UE pour le trio d’association dès aujourd’hui serait importante. Il s’agirait d’un geste particulièrement approprié à l’égard de l’Ukraine et de la Géorgie lorsque divers pays d’Europe occidentale commenceront à assouplir, à subvertir ou à se soustraire à la promesse d’adhésion à l’OTAN en 2008. Un engagement public de l’UE pourrait fonctionner non seulement comme une compensation psychologique, mais aussi comme une réaffirmation démonstrative des valeurs occidentales et de la solidarité concernant la démocratie en Europe.

Il pourrait également représenter un cadre politique et de sécurité alternatif pour l’Ukraine et la Géorgie, puisque l’UE est récemment devenue une Union de défense officielle. Le nouvel article 42.5 du traité UE de 2007 stipule : « Si un État membre est victime d’une agression armée sur son territoire, les autres États membres ont à son égard une obligation de secours et d’assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l’article 51 de la charte des Nations unies. »

La garantie d’aide mutuelle de l’UE reste un instrument de sécurité plus faible que l’article 5 du traité de Washington pour l’OTAN, c’est certain. L’UE ne constitue pas en premier lieu une alliance militaire et exclut les États-Unis ainsi que, depuis 2016, le Royaume-Uni en tant que puissance nucléaire. Bruxelles préfère utiliser le soft power plutôt que le hard power dans ses affaires étrangères. Néanmoins, l’influence économique considérable de l’Union et sa force militaire conventionnelle, ainsi que la capacité nucléaire de la France, font que l’UE n’est en aucun cas un simple tigre de papier. Dans ce contexte, l’adhésion du trio d’association à l’UE permettrait aux trois pays de sortir de la zone grise géopolitique dans laquelle ils se trouvent actuellement.

Le vent dans les voiles de Poutine

Un tel cours des événements obligerait Poutine à faire un serment intérieur et international de transparence. L’UE est perçue comme beaucoup moins menaçante dans le monde, y compris au sein de la population russe, que l’OTAN (dont la prétendue agressivité est également une perception erronée). L’élargissement de l’Union ne peut pas facilement être dépeint comme un risque existentiel pour la sécurité militaire de la Russie. L’élargissement de l’Union est donc moins important sur le plan géopolitique que celui de l’OTAN. Il serait plus facilement justifiable vis-à-vis de la Russie, dont les divers représentants politiques et autres, avant et sous Poutine, ont fait de nombreuses déclarations pro-européennes et en font encore aujourd’hui à l’occasion.

La docilité géopolitique et le pacifisme fondamentaliste sont largement répandus en Europe occidentale, y compris en Allemagne. Il faut s’attendre à ce que les mois à venir voient un adoucissement, d’une manière ou d’une autre, de l’engagement d’adhésion à l’OTAN pris en 2008 envers l’Ukraine et la Géorgie. La consistance et la cohérence de la communication publique de l’OTAN et de ses États membres ont déjà souffert par le passé. Si la déclaration de Bucarest pourrait rester formellement en place, la crédibilité de l’Alliance pourrait encore diminuer en 2022. Une perspective d’adhésion à l’UE pour l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie peut sauver la face de l’Occident et surtout de l’Europe occidentale.

Une telle annonce poserait un défi conceptuel compliqué à l’élite néo-impérialiste russe. L’appétit du Kremlin pour l’inclusion des États post-soviétiques et surtout de l’Ukraine dans la sphère d’influence de la Russie resterait, bien sûr, en place. En fait, une perspective d’adhésion à l’UE pour la Moldavie, la Géorgie et l’Ukraine pourrait être considérée comme plus menaçante pour les détenteurs du pouvoir au Kremlin que la promesse d’adhésion à l’OTAN. Compte tenu de la grande popularité de l’Europe en Russie, cela suggérerait aux Russes ordinaires que l’avenir des États post-soviétiques n’est pas prédéterminé par leur passé commun de parties des empires tsariste et soviétique. Le Kremlin serait donc aussi opposé à l’adhésion de l’Ukraine à l’UE qu’à l’OTAN.

Pourtant, l’apologie jusqu’ici dominante du néo-impérialisme russe — à savoir sa prétendue attitude défensive — deviendrait peu plausible en cas d’expansion de l’UE. L’image d’une menace sécuritaire prétendument existentielle pour la nation russe ne fonctionnerait pas facilement dans le cas d’un éventuel nouvel élargissement de l’UE à l’Est. Si Bruxelles offrait publiquement à Kyïv, Tbilissi et Chisinau la possibilité d’une future adhésion de l’Ukraine, de la Géorgie et de la Moldavie à l’UE, cela créerait une énigme idéologique insoluble pour Moscou. Cela revitaliserait le processus d’intégration paneuropéen, renforcerait la réputation internationale de pays tels que l’Allemagne et la France, et dynamiserait les processus de réforme intérieure en Ukraine, en Géorgie et en Moldavie.

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