L’OTAN, seule vraie garantie de sécurité d’une Ukraine libre et entière

Après les chars lourds et les missiles à longue portée, la levée de l’interdit sur la livraison d’avions F-16 marque une nouvelle étape dans le renforcement de l’armée ukrainienne. Sur le plan militaire et opérationnel, cette armée est mise au niveau de celles des principaux pays membres de l’OTAN. En matière d’art de la guerre, on peut penser qu’elle dispose même d’un temps d’avance. Quelle autre armée a l’expérience d’un tel conflit ?

Pour autant, le souci de donner à l’Ukraine les moyens de mener cette guerre ne doit pas être prétexte à éclipser la partie haute de la stratégie, celle qui porte sur les finalités politiques du conflit : la pleine indépendance de l’Ukraine et la restauration de son intégrité territoriale, dans une Europe unie et libre. Au-delà de la force des armées et du succès des opérations militaires, un tel dessein implique l’intégration de l’Ukraine aux instances euro-atlantiques : l’OTAN et l’Union européenne sont les deux piliers sur lesquels reposent la liberté, la prospérité et la sécurité de l’Europe, de l’Atlantique au bassin du Don (le Tanaïs des Anciens).

Le spectre de Bucarest

Malgré l’espoir chez certains d’utiliser la Communauté politique européenne (CPE) comme une voie de garage, la candidature de l’Ukraine à l’Union européenne est désormais officielle (Conseil européen de Bruxelles, 24 juin 2022). La question d’une entrée dans l’OTAN reste en suspens. On se souvient que lors du sommet atlantique de Bucarest (2-4 avril 2008), la France et l’Allemagne avaient refusé les candidatures de l’Ukraine et de la Géorgie, soutenues par les États-Unis et plusieurs pays d’Europe centrale et orientale. À défaut, l’OTAN avait rappelé sa politique de la porte ouverte, mais sans fixer d’échéance pour les deux impétrants (voir l’article 23 de la déclaration de Bucarest).

Le souci de Paris, Berlin et quelques autres capitales européennes était de ne pas mécontenter Vladimir Poutine qui, depuis le discours prononcé à la conférence sur la sécurité de Munich, le 10 février 2007, affichait ouvertement son projet géopolitique anti-occidental. Cette politique d’apaisement, ou d’« accommodement », fut un échec. Après Bucarest, le maître du Kremlin considérait qu’il avait le feu vert pour maltraiter l’Ukraine et la Géorgie, restées dans une dangereuse zone grise (l’article 5 du traité de l’Atlantique Nord ne les couvre pas).

En août 2008, la Russie attaqua la Géorgie, la privant du cinquième de son territoire et, à terme, d’un système de gouvernement véritablement libre de ses choix extérieurs. En février 2014, ce fut le départ d’une longue guerre d’Ukraine, à laquelle l’offensive du 24 février 2022 confère une nouvelle dimension (de la guerre hybride à la guerre de haute intensité). Dans l’intervalle, la Russie conduisit une diplomatie coercitive, décréta plusieurs embargos énergétiques, instrumentalisa le Parti des régions, noyauta l’État ukrainien et ses forces de sécurité, ce qui explique le peu de réaction lorsque la Crimée fut saisie manu militari (l’armée ukrainienne se reprit au Donbass).

Il faut ici rappeler que l’Ukraine avait alors retiré sa candidature à l’OTAN et se posait en « État non-aligné » (2010). En revanche, elle restait engagée auprès de l’Union européenne, dans le cadre du Partenariat oriental, avec pour ligne d’horizon un accord de libre-échange et d’association. C’est ce qui fut le point de départ d’une guerre économique menée par la Russie dès l’été 2013, un conflit suivi d’une vraie guerre amorcée au début de l’année suivante, après la chute de Viktor Ianoukovitch (22 février 2014). À cette date, il n’était pourtant pas question d’une entrée de l’Ukraine dans l’OTAN.

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Le président Leonid Koutchma et le secrétaire général Javier Solana signent une Charte de partenariat spécifique entre l’Ukraine et l’OTAN au sommet de Madrid le 9 juillet 1997 // nato.int

De fait, la neutralité et le non-alignement, présentés par la diplomatie des principaux pays européens comme un « joker », se sont avérés illusoires. Cette solution était fondée sur l’idée fausse que la stratégie russe en Ukraine, et dans ce que Moscou considère être son « étranger proche », ne poursuivait que des buts négatifs : contrer l’OTAN et empêcher le retournement de l’Ukraine vers l’Occident. Or, ses buts étaient d’abord positifs : prendre à nouveau le contrôle de l’Ukraine et, au moyen de l’Union eurasienne, reconstituer l’enveloppe géopolitique soviétique (l’URSS, sans l’utopie communiste). Non pas un objectif de milieu mais de possession.

D’aucuns s’obstinent pourtant à expliquer l’agression russe en Ukraine par la candidature de cette dernière à l’OTAN. Peu importe qu’elle ait été levée quatre ans avant le début de la guerre ; le simple fait d’y avoir pensé constituerait une sorte de péché originel. Et le point 23 de la déclaration de Bucarest — i.e. la vocation théorique de l’Ukraine à rejoindre l’OTAN mais le report sine die de sa candidature — serait le pire des compromis. En fait, les Alliés n’avaient fait que réaffirmer la validité de l’article 10 du traité de l’Atlantique Nord (l’OTAN est en principe ouverte à tous les pays européens).

Depuis l’extension du domaine de la guerre, à partir du 24 février 2022, l’Ukraine et ses alliés de facto sont en quête d’une « formule » politico-diplomatique. Après avoir un bref moment exploré la possibilité d’un statut de neutralité, mais assorti de garanties de sécurité plus consistantes que celle du Mémorandum de Budapest (1994), le président Zelenski et son gouvernement ont renouvelé leur demande d’adhésion à l’OTAN. Cette position est autrement plus logique et cohérente.

Des hésitations mortifères

Du côté de l’OTAN, on hésite encore et, à quelques semaines du sommet de Vilnius (11-12 juillet 2023), les Alliés ne se sont pas accordés. Les Baltes et les Polonais sont les plus allants. Ils soutiennent l’adhésion de l’Ukraine, non pas au beau milieu de la guerre mais lorsque celle-ci aura pris fin. Français et Allemands sont plus réservés, pensant qu’il serait possible de négocier une tierce solution, dans le cadre d’une introuvable « architecture paneuropéenne de défense ». L’Administration Biden dit se concentrer sur le soutien militaire à l’Ukraine et le bon déroulement de la contre-offensive (elle y met les moyens).

Dans l’immédiat, divers substituts à l’OTAN sont évoqués. Selon certaines analyses, une adhésion accélérée à l’Union européenne permettrait d’assurer la sécurité de l’Ukraine. Certes, le traité de Lisbonne a introduit une clause de défense mutuelle, mais ce vaste et lâche commonwealth paneuropéen n’a pas la substance, la volonté et les moyens militaires de protéger l’Ukraine d’une future agression de l’armée russe, après une pause stratégique plus ou moins longue. Dans un tel cas de figure, la plupart des États membres de l’Union européenne l’étant aussi de l’OTAN, il serait difficile d’imaginer que cette dernière ne soit pas impliquée dans une nouvelle guerre au cœur de l’Europe.

Un autre scénario géopolitique consiste à imaginer la formation d’une coalition de bonnes volontés (« like-minded countries ») qui regrouperait certains des pays membres de l’OTAN, hypothétiquement renforcés par des alliés d’Asie-Pacifique. Mais cet exercice ne passe-t-il pas à côté de l’essentiel, à savoir le contenu effectif des garanties de sécurité qu’il leur faudrait fournir à l’Ukraine ?

Quand bien même l’OTAN en tant que telle ne serait pas officiellement engagée, plusieurs de ses membres le seraient, avec de probables enchaînements dans le cas d’une agression russe. Sauf à ce qu’une coalition de bonnes volontés ne soit le moyen détourné de fournir des garanties de sécurité en-deçà de la clause de défense mutuelle du traité de l’Atlantique Nord : un soutien politique, diplomatique et financier, des livraisons d’armes et des conseils militaires, sans toutefois de promesse d’intervention directe, à l’instar de l’alliance entre les États-Unis et Israël par exemple (elle ne comporte pas d’« article 5 »).

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Le chef d’état-major des armées des États-Unis, le général Mark Milley, avec le secrétaire à la défense, Lloyd Austin, et le ministre de la Défense de l’Ukraine, Oleksiy Reznikov // nato.int

Peu ou prou, ce serait la perpétuation de la situation actuelle, l’Ukraine faisant figure d’allié de second rang, en dehors de l’OTAN. Mais on ne voit guère comment un tel statut serait compatible avec une pleine appartenance à l’Union européenne, puisque la défense de la grande majorité de ses membres, notamment ceux les plus exposés géographiquement, est organisée et assurée dans le cadre de l’OTAN.

D’autre part, l’ambiguïté du statut politico-militaire de l’Ukraine pourrait à nouveau induire la Russie en tentation, ses dirigeants croyant pouvoir dissocier son cas de celui de ses alliés et partenaires. C’est le fait d’avoir laissé ce pays dans une zone grise qui l’a exposé aux manœuvres de subversion et entreprises guerrières du Kremlin. Il importe donc de tirer les enseignements de l’erreur stratégique et géopolitique commise à Bucarest, quinze ans plus tôt.

De l’Ukraine au détroit de Taïwan

En somme, jouer avec les mots, les concepts et divers scenarii ne saurait occulter une certitude : l’OTAN est irremplaçable et malheur à celui qui demeure en dehors de son périmètre de sécurité. Par ailleurs, les destinées de l’Ukraine auront des répercussions jusqu’en Extrême-Orient, dans le détroit de Taïwan, dans les « méditerranées asiatiques » (mers de Chine du Sud et de l’Est) et en Asie du Nord-Est. Aussi les États-Unis n’ont-ils pas à opérer un choix mutuellement exclusif entre la menace russe et le théâtre européen d’une part, de l’autre la menace chinoise et le théâtre indopacifique : tout est question d’allocation des ressources, de partage du fardeau et de rythme géopolitique. En contrepartie, les solidarités stratégiques euro-atlantiques doivent être étendues aux risques et menaces portés par la Chine populaire. Cela est heureux car les alliés européens des États-Unis sont présents dans l’Indo-Pacifique et leur prospérité repose sur la liberté des mers. Enfin, l’ombre de Pékin porte jusqu’en Europe.

mongrenier

Professeur agrégé d’histoire-géographie et chercheur à l’Institut Français de Géopolitique (Université Paris VIII). Auteur de plusieurs ouvrages, il travaille au sein de l’Institut Thomas More sur les enjeux géopolitiques et de défense en Europe. Ses domaines de recherche couvrent la zone Baltique-mer Noire, l’Eurasie post-soviétique et la Méditerranée.

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