Le sommet atlantique de la Haye (24-26 juin 2025) accorde un temps supplémentaire aux alliés européens des États-Unis. Grâce soit rendue au Secrétaire général de l’OTAN, Mark Rutte, qui aura déployé des trésors de diplomatie ces derniers mois afin de prévenir un mouvement d’humeur de Donald Trump, préjudiciable à la crédibilité politico-militaire de l’Alliance atlantique. Se pose la question de savoir ce que nous ferons de ce délai : l’armement de l’Ukraine vient en premier. Or cela passe par la saisie des actifs étatiques russes.
Dans l’attente de la revue générale des armées américaines, dont les résultats devraient être connus après l’été, il faut déjà se préparer à prendre la relève des soldats américains qui seront redéployés sur d’autres théâtres, et combler les trous capacitaires qui en résulteront sur le flanc est de l’OTAN1. Plus généralement, les armées européennes auront à développer des programmes d’acquisition de ce que les militaires appellent des « enablers » : renseignement satellitaire, transport stratégique, défenses anti-aériennes et anti-missiles, moyens de frappes en profondeur. Ces capacités existent en Europe mais leur nombre est insuffisant ; il s’agira là d’un effort pluriannuel, à l’horizon 2030-2035.
Ce délai correspond au temps requis pour compenser trois décennies de désarmement unilatéral, d’autant plus que bien des pays européens sont très endettés. Mais, vu d’Ukraine, il apparaît comme déconnecté des réalités militaires, tant sur le plan tactique que stratégique. De fait, dans l’ordre des priorités, il importe de financer l’effort de guerre ukrainien, première ligne de défense de l’Europe et l’OTAN, sur leur front oriental. Quitte pour ce faire à acheter aux États-Unis et dans le monde les matériels que l’industrie d’armement européenne n’est pas immédiatement capable de produire. Comment ? En confisquant les avoirs financiers de la Russie, pardi !
Trois cents milliards de dollars sont en jeu, dont plus de deux cents en Europe. Une manne pour l’Ukraine et ses soutiens internationaux. Il s’agit des actifs de la Banque centrale de Russie placés en Europe et aux États-Unis, bloqués par les gouvernements occidentaux peu après le lancement de l’ « opération militaire spéciale » contre l’Ukraine, le 24 février 2022. La plus grande part de ces actifs est logée dans Euroclear, un organisme international de dépôt de fonds établi en Belgique. La décision fut arrêtée par les dirigeants des grandes démocraties occidentales, réunis au sein du Groupe des Sept (G7). Fin 2024, les mêmes décidèrent d’utiliser les intérêts générés par ces actifs pour financer l’Ukraine. Il faut désormais passer à la vitesse supérieure.
Si la haute représentante de l’Union européenne, Kaja Kallas, certains chefs de gouvernement de l’Union européenne, dont le premier ministre polonais Donald Tusk, ainsi que plusieurs personnalités politiques nationales soutiennent une telle décision, le président français Emmanuel Macron, l’ex-chancelier allemand Olaf Scholz (en son temps), la présidente de la Banque centrale européenne Christine Lagarde, des juristes et des experts sont rétifs. Leurs arguments sont d’abord juridiques, la décision de confisquer ces actifs portant atteinte au principe d’ « immunité d’exécution » (le privilège souverain des États), ce qui créerait un précédent. Certaines voix autorisées affirment cependant qu’une telle mesure relèverait de légitimes contre-mesures étatiques contre un État agresseur pour indemniser la victime ; le procédé serait légal sous l’angle du droit international.
D’autres arguments sont d’ordre monétaire et financier. Confisquer les actifs russes aurait des contre-effets : une telle décision dissuaderait les investisseurs internationaux de placer leurs fonds en Europe et pourrait provoquer une fuite des capitaux. La devise européenne et la stabilité financière de l’Eurozone en souffriraient, avec de graves effets sur le marché de la dette souveraine. Les États qui, à l’instar de la France, doivent refinancer leur dette en subiraient les conséquences. Les partisans de la saisie soulignent le fait que ces craintes avaient été exprimées lors du blocage des actifs étatiques russes, puis quand il fut décidé d’utiliser les intérêts qu’ils généraient pour financer l’Ukraine. Sans choc en retour. De surcroît, les investisseurs internationaux n’ont guère d’autres possibilités en dehors du dollar, de l’euro, de la livre sterling et du yen. Ces monnaies représentent les neuf dixièmes des réserves monétaires mondiales.
Il est juste et bon que les responsables politiques et les experts envisagent les effets pervers d’une éventuelle confiscation des avoirs étatiques russes (les économistes parlent d’« externalités négatives »), afin de les anticiper. Pour autant, on retrouve ici les hésitations précédemment formulées lors des débats sur la livraison d’armes anti-chars, puis de chars, d’avions et de systèmes de frappe en profondeur. Trop peu, trop tard ! Une nouvelle fois, les objections sont déphasées, très en-deçà de la réalité et de la profondeur du conflit en Ukraine, ainsi que des ambitions guerrières de Vladimir Poutine en Europe. Croirait-on donc que le maître du Kremlin serait prêt un jour à payer des compensations à l’Ukraine, ce qui justifierait ensuite la restitution des actifs étatiques russes ? Ou bien cultiverait-on encore l’illusion d’un prochain « reset » euro-russe ? Ce serait ne rien comprendre au poutinisme, à l’état d’esprit des siloviki, à leur impérialisme eurasiste belliqueux.
À l’évidence, il serait préférable que la décision de confisquer les sommes en question soit prise de manière concertée entre les deux rives de l’Atlantique, dans le cadre du G7. On sait l’aversion que ce format inspire au président américain, mais l’échec de sa tentative de « reset » et son retournement psychologique, s’il était confirmé, permettraient d’envisager la chose2. Le caractère très concret de cette mesure, en phase avec certaines de ses inclinations, pourrait aider. Plus encore s’il s’agissait de financer des achats d’armes américaines ! Et si tel n’était pas le cas, il appartiendrait aux alliés européens de franchir le Rubicon. En somme, une affirmation souveraine qui changerait de l’invocation à l’« autonomie stratégique européenne » et de la référence obligée à un « ordre international libéral » réifié et hypostasié. Un souverain ne discutaille pas, mais pose des actes.
Professeur agrégé d’histoire-géographie et chercheur à l’Institut Français de Géopolitique (Université Paris VIII). Auteur de plusieurs ouvrages, il travaille au sein de l’Institut Thomas More sur les enjeux géopolitiques et de défense en Europe. Ses domaines de recherche couvrent la zone Baltique-mer Noire, l’Eurasie post-soviétique et la Méditerranée.
Notes
- Il s’agirait d’un redéploiement plutôt que d’un désengagement pur et simple.
- Voir l’annonce faite par Donald Trump le 14 juillet dernier, lors d’une entrevue avec Mark Rutte, annonce selon laquelle les États-Unis reprendront leurs livraisons d’armes à l’Ukraine, moyennant la mise en place d’un financement interallié.