L’ONU, l’agression russe et les impasses de la sécurité collective

L’ONU vit une crise grave à la suite de l’agression russe contre l’Ukraine. Le Conseil de sécurité est paralysé par l’usage du droit de veto de la Russie, qui lui sert à couvrir ses méfaits et exactions. Y a-t-il une solution ?

Les votes majoritaires de l’Assemblée générale des Nations Unies, d’abord pour condamner l’agression russe en Ukraine, puis pour suspendre la participation de Moscou au Conseil des droits de l’Homme, ne sauraient occulter la grave crise que l’ONU rencontre. Théoriquement chargé d’assurer la paix et la sécurité dans le monde, le Conseil de sécurité est paralysé par l’usage russe de son droit de veto. De fait, la situation est ahurissante, l’agresseur disposant du pouvoir juridique et institutionnel de se protéger de condamnations et résolutions hostiles. Un nouveau vote de l’Assemblée générale contre la Russie, suivi d’une réforme institutionnelle et juridique, pourrait-il donc débloquer la situation ? On a de sérieuses raisons d’en douter.

Au-delà des appuis, plus ou moins mesurés, dont bénéficie la Russie, érigée en Grand Autre de l’Occident, le système des Nations Unies achoppe sur des contradictions fondamentales. Le multilatéralisme, l’idéal de sécurité collective et la coopération politique internationale ne sauraient abolir l’hostilité, le conflit et les lois de la puissance. Un système de sécurité collective délesté de la Russie, des puissances révisionnistes proches d’elles et des États « non alignés », opposés à une telle initiative, se transformerait en une alliance réunissant une partie du monde contre une autre. Sans perdre de vue le sens de l’universel, les puissances occidentales doivent donc privilégier leurs instances propres. Encore ne faut-il pas se tromper d’échelon de pouvoir et céder au constructivisme européiste.

L’aspiration à un monde ordonné

De prime abord, l’importance de l’ONU comme forum de sécurité collective doit être soulignée. La rotondité de la Terre, le fait que nous vivions dans un « monde plein » (Pierre Chaunu) — sur les plans politique, économique et démographique —, et la densité des interdépendances qui relient lieux et espaces requièrent un système international mondial un tant soit peu institutionnalisé. De fait, les liens bilatéraux entre les nations, l’organisation ponctuelle de sommets entre chefs d’État et de gouvernement (le concert des puissances) et l’expansion des flux ne sauraient suffire à assurer un ordre minimal. Plus généralement, le seul jeu des échanges et les espoirs investis dans la « paix par le commerce¹ » ne garantissent pas la stabilité mondiale. Déroute philosophique du XIX^e siècle, le déclenchement de la Première Guerre mondiale a amplement démontré le fait. L’existence de solides institutions internationales et le développement de règles de droit sont donc nécessaires à l’ordonnancement des relations entre les différentes unités politiques, et à la paix mondiale. D’où la volonté de Woodrow Wilson d’établir une « association générale des nations », ensuite dénommée SDN² (Société des Nations).

Par ailleurs, l’établissement de la SDN, puis de l’ONU, s’inscrit dans le prolongement du noble et antique idéal cosmopolitique, irréductible à un multiculturalisme plat (le « Kosmos » des Anciens Grecs est un monde ordonné et hiérarchisé). Au lendemain de la geste d’Alexandre le Grand (elle inaugure l’ère hellénistique), du Bassin méditerranéen à l’Inde, les philosophes stoïciens en appellent à une cité universelle, ouverte aux hommes et aux dieux. Dans une certaine mesure, l’Empire romain et la Pax romana traduisent concrètement une telle vision, cette forme de « cosmopolitique » constituant le soubassement du droit des gens (le jus gentium). Au Moyen Âge, l’idée de Chrétienté renouvelle l’aspiration à l’unité. Idéalement, les royaumes, principautés et fiefs de l’Ancien Occident forment les parties d’une Respublica christiana ouverte sur la patrie céleste. Quand la Rome antique vacille sur ses bases, saint Augustin se fait le penseur de cette république chrétienne à dimension universelle et eschatologique (La Cité de Dieu, 412-426). Malheureusement, au cours des XII^e et XIII^e siècles, la longue lutte du Sacerdoce et de l’Empire épuise ces deux pouvoirs et ruine l’idée même de monarchie universelle.

Les États et princes territoriaux entrent alors dans un long affrontement pour la suprématie, phénomène comparable à ce que l’histoire chinoise nomme le temps des « royaumes combattants ». Soucieux de maintenir un ordre politique chrétien, les scolastiques espagnols (Vitoria, Suarez), héritiers de l’aristotélico-thomisme, et les théoriciens du droit des gens (Grotius, Pufendorf) reprennent les idées et représentations du Moyen Âge. Pour eux, l’existence d’une « société générale du genre humain » constitue le présupposé du droit naturel dont les règles obligent, sur les plans moral et religieux, les souverains. Au XVIII^e siècle, les projets d’union et de paix perpétuelle, celui d’Emmanuel Kant principalement, en 1795, sont nombreux. Bien que la « révolution scientifique » du siècle précédent ait mis à mal la vision du monde comme Cosmos, ces projets récapitulent l’héritage historique, philosophique et théologique de l’Antiquité et du Moyen Âge. Ils inspireront les systèmes de sécurité collective du XX^e siècle, mais aussi la formation de l’OTAN et de l’Union européenne, ces instances euro-atlantiques se référant aux principes de ce que l’on nomme l’« ordre international libéral ».

De la théorie à la pratique

Ainsi l’opus philosophique de Kant était-il le livre de chevet de Woodrow Wilson³. À la fin de la Première Guerre mondiale, l’enjeu est de passer de la théorie à la pratique, la fondation de la SDN constituant l’objectif ultime de la Conférence de la Paix (Paris, 1919). Au-delà des contingences historiques, notamment de la non-ratification du traité de Versailles par les États-Unis, l’échec s’explique par le fait qu’un système de sécurité collective, en dernière instance, repose sur la bonne volonté des nations, des grandes puissances plus encore. Si la SDN fut comparée à un « parlement sans épée », l’ONU est fondée sur une combinaison d’idéalisme et de réalisme. Wilsonien contrarié par les faits, après la Première Guerre mondiale, Franklin D. Roosevelt n’en est pas moins habité par la vision d’une paix universelle, assurée par la règle de droit et la sécurité collective. Mais il prend en compte les rapports de puissance entre les nations. Ainsi le statut inégalitaire entre les membres permanents du Conseil de sécurité et les autres États reflète-t-il la hiérarchie des nations et leur inégale contribution à l’ordre international. Conformément au vieux précepte selon lequel chacun a des droits à proportion de ses devoirs, le privilège du droit de veto est vu comme la contrepartie des responsabilités qui reposent sur les épaules des membres permanents. Un tel statut implique une conception large de ses intérêts et le sens du bien commun au genre humain.

Lorsque l’ONU est fondée, la Seconde Guerre mondiale n’est pas encore terminée, mais les linéaments de la guerre froide se dessinent, et ce depuis la conférence de Téhéran (1943). Bien vite, les espoirs investis dans la perpétuation en temps de paix de la « Grande Alliance » — cimentée par la seule existence d’un ennemi commun : le III^e Reich — se fracassent sur les réalités géopolitiques. Au long de cette « guerre de Cinquante Ans » (Georges-Henri Soutou), le Conseil de sécurité est paralysé par l’opposition frontale Est-Ouest et l’emploi systématique du droit de veto. Lors de la « nouvelle détente » qui précède la fin de la guerre froide, l’ONU est un temps revitalisée par les Occidentaux et l’URSS, afin de résoudre plusieurs conflits régionaux. À partir de 1987-1988, diverses missions de Casques bleus sont conduites et le « réveil de l’ONU » devient un leitmotiv. Menée contre les troupes de Saddam Hussein, l’envahisseur du Koweït, l’opération « Desert Storm » bénéficie d’un mandat des Nations Unies, avec l’aval de l’URSS (1990-1991). Le temps d’un « nouvel ordre international » — fondé sur la primauté de l’ONU, du multilatéralisme et du droit — semble alors venu. Las ! des guerres balkaniques, dans les années 1990 aux « Printemps arabes » de la décennie suivante, le Conseil de sécurité est le plus souvent divisé et donc impuissant (voir les cas du Kosovo et de la Syrie).

Paralysé le plus souvent, le Conseil de sécurité de l’ONU ne peut donc tenir le rôle central qui lui incombe. En vérité, il ne s’agit pas d’un regrettable dysfonctionnement : les espoirs investis dans le multilatéralisme onusien se heurtent à la force des choses, c’est-à-dire à l’essence du politique. En l’absence d’un Léviathan supranational, puissance arbitrale et defensor pacis, l’« état de nature », au sens d’insécurité endémique, demeure une réalité sous-jacente. Seule la présence d’un « stabilisateur hégémonique⁴ », déterminé à assurer une sorte de service public international, est en mesure de contenir le désordre (non sans guerres locales). Autrement dit, le monde oscille entre Hobbes et Kant. Encore faut-il préciser que l’ONU a peu de rapport avec la fédération de libres républiques à laquelle le philosophe de Königsberg songeait. La nature des gouvernements n’est pas prise en compte, les Nations Unies ont donc intégré de nombreux régimes autoritaires et tyranniques (systématisation de l’arbitraire, étouffement des libertés), et pour certains révisionnistes. Dans l’esprit des dirigeants russes et chinois, le droit international se limite à leur veto. Leur conception d’un pouvoir illimité, à l’intérieur de frontières hermétiques, rompt avec l’idée d’une souveraineté ordonnée au « bien commun », à la morale du Décalogue et au droit naturel.

Quid facere ?

Dans la présente guerre de la Russie contre l’Ukraine, c’est un État membre du Conseil de sécurité qui a entrepris d’en dépecer et détruire un autre, membre de plein droit de l’ONU. Le fait suffit à exposer la vanité de ce système de sécurité collective ; Moscou emploie son droit de veto pour couvrir ses méfaits et exactions. Le comble du cynisme est atteint lorsque Kyïv, visitée par le secrétaire général de l’ONU, est bombardée. Docile, ce dernier s’était rendu préalablement à Moscou pour y subir avec patience la logomachie de Vladimir Poutine et Sergueï Lavrov. On ne saurait mieux illustrer le mépris dans lequel les dirigeants russes tiennent les institutions internationales, vues comme des effets de l’hégémonie occidentale. Dans le monde tourneboulé qu’ils anticipent, les relations internationales devraient se recomposer autour du duo Pékin-Moscou, de l’Organisation de coopération de Shanghai et d’un front de puissances révisionnistes et revanchardes (le discours multipolaire est une polémique anti-occidentale). L’erreur serait de croire que le recours à l’Assemblée générale des Nations Unies permettrait de répondre à la situation actuelle. Certes, il s’est révélé possible d’y condamner l’agression russe en Ukraine puis de suspendre la participation de Moscou au Conseil des droits de l’Homme. On ne saurait ignorer cependant le nombre croissant des États s’étant abstenus ou n’ayant pas participé à ces deux votes⁵. Et celui des États qui ont mis en œuvre des sanctions est des plus réduits (il ne dépasse guère les limites du monde occidental).

Il faut réaliser que l’impuissance de l’ONU ne saurait être réglée par une réforme institutionnelle, un renforcement du droit international ou un quelconque arrangement technique. Passons sur le fait que l’existence même du droit de veto interdit toute réforme qui ne serait pas approuvée par l’un des cinq membres permanents du Conseil de sécurité. On peut certes imaginer un vote majoritaire de l’Assemblée générale pour chasser la Russie dudit Conseil, mais cela signifierait probablement la fin de l’ONU. Quant à l’élargissement de cette instance décisionnelle à d’autres puissances dotées d’un droit de veto, il entraînerait la paralysie générale. L’Assemblée générale pourrait alors décider de supprimer ce droit de veto, mais une telle réforme se heurterait à la physique de la puissance, aucun État de poids n’étant prêt à se soumettre aux délibérations d’un « parlement sans épée ». En vérité, les puissances occidentales seraient-elles prêtes à accepter les résolutions votées par une majorité d’États afro-asiatiques et latino-américains ? Ceux-là mêmes qui se révèlent sensibles aux arguties de la Russie et de la Chine populaire, potentiels chefs de file d’un « Sud global » ? On en revient au fait qu’un système de sécurité collective repose sur la bonne volonté de chacun. Or, le monde n’est pas exclusivement peuplé d’hommes de bonne volonté.

En définitive, les Occidentaux doivent s’appuyer sur les instances propres. Les dirigeants français privilégient l’Union européenne, mais le développement de son « autonomie stratégique » achoppe sur le fait qu’elle n’est pas un acteur géostratégique global. Pour cela, il faudrait que l’Union européenne se transforme en États-Unis d’Europe, avec un gouvernement fédéral et une chaîne de commandement militaire unifiée. Elle n’en prend pas le chemin. Par ailleurs, il n’existe pas en son sein de leader hégémonique disposant de suffisamment de puissance et de légitimité pour forger un consensus entre États membres et prendre la direction de l’ensemble. Qu’on se reporte simplement à l’attitude de Paris et Berlin, à la veille de l’offensive russe en Ukraine, et aux négociations pour décider d’un embargo pétro-gazier. Où en serait donc l’Europe sans l’engagement diplomatico-militaire des États-Unis ? Tout nous conduit à l’OTAN, axe structurant d’un « Grand Espace » euro-atlantique. En assumant le rôle de stabilisateur hégémonique, les États-Unis ont donné une forme politico-militaire à ce que l’histoire des civilisations nomme l’Occident⁶. Au regard de la « nouvelle histoire des empires⁷ », et de la définition élargie qu’elle donne de ce type d’unité politique, peut-être faudrait-il concéder l’existence d’une sorte d’empire occidental, un ensemble coopératif qui combine l’hégémonie américaine, le consentement des alliés et des formes de multilatéralisme. Notons que cette évolution est conforme au schéma historico-philosophique d’Arnold Toynbee : la transformation d’une civilisation en un empire politico-militaire, au terme d’épuisantes « guerres civiles », et ce afin de relever les défis extérieurs.

Faire mouvement

On objectera le fait que l’existence et le renforcement de ce « Grand Espace » occidental s’inscrivent dans une logique non pas de sécurité collective, mais de défense mutuelle, depuis la zone euro-atlantique jusque dans l’Indo-Pacifique. Ils n’apportent pas de réponse globale aux problèmes posés par les déficiences de l’ONU. Mais les espérances investies dans celle-ci, et dans l’ordre international libéral, se heurtent aux contradictions indépassables du réel. Sur les temps longs de l’histoire, il appert que la stabilité et la sécurité reposent sur une combinaison de paix par la force, de paix par l’empire, de paix par le droit. Seules l’unité et la fermeté du camp occidental, à travers ses instances propres, permettront de contrer la Russie, la Chine populaire et autres puissances révisionnistes qui pensent leur heure venue. Et ce camp occidental constitue bien un système international.

L’Occident, comme forme de civilisation, est unique, et ses dirigeants ne doivent pas pécher par babélisme. Cependant, céder au syndrome de la « forteresse assiégée » ou se croire à l’abri des fracas du monde, derrière ses parapets, serait erroné ; la « corrélation des forces » se modifierait à son désavantage. Il importe donc de faire mouvement, de consolider ses alliances et d’enregistrer des gains géopolitiques dans le monde extérieur, fût-il hostile. Sur ce plan, c’est au moyen du G7 que les puissances occidentales travailleront à élargir les frontières de la démocratie libérale et du libre marché : un « G7+ » ouvert, notamment à des pays d’Asie du Sud et de l’Est, en quête d’un « balancier au large ». Avec une ligue des nations libres pour idéal régulateur, quand bien même il est évident que les pays rassemblés ne pourront être alignés sur toutes les questions. En somme, le goût des principes et le sens des contingences.

Jean-Sylvestre Mongrenier

Professeur agrégé d’histoire-géographie et chercheur à l’Institut Français de Géopolitique (Université Paris VIII). Auteur de plusieurs ouvrages, il travaille au sein de l’Institut Thomas More sur les enjeux géopolitiques et de défense en Europe. Ses domaines de recherche couvrent la zone Baltique-mer Noire, l’Eurasie post-soviétique et la Méditerranée.

1. Le thème de la « paix par le commerce » apparaît notamment dans l’œuvre de Montesquieu et chez Benjamin Constant. Il constitue une ligne de force du XIX^e siècle. À la Belle Époque, des personnalités telles que Jean de Bloch et Norman Angell sont encore persuadées que la rationalité économique empêchera un grand conflit mondial, destructeur pour tous du fait des interdépendances des nations.
2. Si le discours des Quatorze Points, prononcé le 8 janvier 1918, fait mention d’une future « association générale des nations », ce point du programme présidentiel américain ne passe au premier plan qu’à l’automne 1918. Wilson est alors convaincu de la proche dissolution de l’Empire d’Autriche-Hongrie et de la nécessité de contrer le révolutionnarisme bolchevique.
3. Encore faut-il rappeler que Kant considérait son traité de paix perpétuelle comme une « rêverie ». Il le précise à son disciple et vulgarisateur, Johann Gottfried Kiesewetter.
4. Dans The World in Depression, 1929-1939, ouvrage publié en 1973, l’économiste américain Charles Kindleberger explique que l’existence d’une puissance hégémonique mondiale (un stabilisateur) est l’une des conditions d’une économie internationale stable. La théorie du « stabilisateur hégémonique » (Kindleberger parle plutôt de « leadership hégémonique ») a ensuite été étendue à l’ordre international.
5. Le 2 mars 2022, la résolution qui condamne l’agression russe est largement votée (141 États sur 193). Cependant une bonne part des États africains ne condamnent pas l’agression russe sur l’Ukraine (17 abstentions et 8 absences de participation au vote, sur un total de 54 États africains), nombre d’entre eux refusant également, le 7 avril, de suspendre la participation de la Russie au Conseil des droits de l’Homme (un total de 93 voix favorables, 24 voix contre et 5 abstentions). Au-delà de l’Afrique, il faut prendre en compte la position de géants démographiques et territoriaux comme la Chine populaire, alliée de fait à la Russie, l’Inde, l’Indonésie, etc. En somme, la moitié du monde est sur une ligne de distance, voire d’hostilité à l’encontre de l’Occident.
6. Sur « la première et la plus longue des permanences », voir Fernand Braudel et sa Grammaire des civilisations, Flammarion, 1993. Précédemment publié aux éditions Arthaud, en 1987, cet ouvrage reprend la partie centrale d’un manuel conçu en 1963.
7. L’expression désigne le retour des empires dans le champ d’étude des historiens et des politologues. Voir notamment Frederick Cooper et Jane Burbank, Empires. De la Chine ancienne à nos jours, 2008 (traduit en français en 2010). En 2013, la revue Sciences humaines a publié un hors-série sur « La nouvelle histoire des empires » (hors-série n° 2, novembre-décembre 2013).