Pour sauver l’Ukraine, une contre-offensive d’un autre type : un nouveau programme européen de reconstruction

Au moment où les Ukrainiens risquent leur vie en luttant pour leur survie nationale, les États-Unis, les pays européens et leurs alliés auraient intérêt à lancer leur propre contre-offensive face à l’agression russe sous la forme d’un nouveau programme européen massif de reconstruction, un programme qui devrait démarrer d’ici l’année prochaine. Tel est l’avis de l’ancien secrétaire au Trésor des États-Unis, Lawrence Summers, et de deux autres responsables américains de haut niveau. Les auteurs préconisent notamment le transfert des fonds russes gelés à l’Ukraine et exposent le mécanisme pour y parvenir.

Cette contre-offensive serait non violente et centrée sur la reconstruction économique et politique. Elle contribuerait à assurer une victoire ukrainienne durable. Un programme ambitieux de reconstruction sur le modèle du plan Marshall permettrait de soutenir l’Ukraine, de rendre l’Europe plus sûre, de redonner des perspectives aux pays environnants et un nouveau souffle au projet européen lui-même. Ce serait une victoire éclatante sur la Russie, cette dernière échouerait à replonger l’Europe dans une période sombre.

Pour rendre ce plan crédible, les pays occidentaux devraient se préparer à utiliser les avoirs russes gelés afin d’aider à financer la reconstruction de l’Ukraine. L’Assemblée générale des Nations Unies a déjà approuvé un mécanisme international visant à indemniser l’Ukraine pour les pertes, les dommages et les préjudices subis pendant la guerre. Un plan de cette nature proposerait une nouvelle fois à Moscou de se conformer à ses obligations internationales. Mais quoi qu’il en soit, c’est le gouvernement de Vladimir Poutine, et non les contribuables occidentaux, qui devrait supporter la majeure partie des coûts.

La stratégie militaire de la Russie consiste à détruire l’Ukraine, à tenir sur la durée dans une guerre d’usure, et à veiller à ce qu’une Ukraine libre et en pleine croissance ne fasse pas d’ombre au régime dictatorial de Poutine, de plus en plus isolé et corrompu. En février, l’historien Stephen Kotkin a déclaré à The New Yorker que les Ukrainiens n’étaient pas encore en train de gagner car « ils avaient besoin de leur maison et que les Russes étaient en train de la détruire ». Il a ensuite décrit la stratégie de Poutine de la manière suivante : « Je ne peux pas l’avoir ? Alors personne ne l’aura ! »

Les amis de l’Ukraine n’ont pas contré la stratégie de destruction adoptée par la Russie. L’Ukraine a perdu 29 % de son PIB en 2022. Plus de 13 millions d’Ukrainiens sont déplacés. Le secteur privé du pays a été profondément touché, et l’inflation atteint les 27 %.

Les États-Unis et les pays de l’UE ont apporté une aide d’environ 3 milliards de dollars par mois (100 millions de dollars par jour) pour permettre au gouvernement ukrainien de continuer à fonctionner, car ce dernier n’a pas les moyens de s’endetter davantage. Mais la Banque mondiale estime que l’Ukraine aura besoin d’environ 14 milliards de dollars supplémentaires de subventions, rien que pour cette année, afin de répondre aux besoins les plus urgents en matière de reconstruction. Au cours des dix prochaines années, la Banque mondiale estime que le redressement et la reconstruction de l’Ukraine coûteront plus de 400 milliards de dollars. Et aucun de ces chiffres n’inclut les coûts de reconstruction des territoires ukrainiens actuellement occupés par la Russie. Bien qu’une grande partie de l’aide puisse in fine provenir d’investisseurs privés, cela ne pourra que s’ajouter à des investissements massifs d’argent public susceptibles d’apporter les garanties nécessaires. Par ailleurs, de nombreux problèmes, de la reconstruction des infrastructures à l’élimination des explosifs, ne pourront pas du tout être réglés grâce aux investisseurs privés.

La Russie devrait supporter l’essentiel de ces coûts. Il s’agit d’une circonstance unique dans l’Histoire : en lançant la plus grande invasion internationale depuis la Seconde Guerre mondiale, l’agresseur a également laissé les moyens d’indemniser ses victimes dans les pays respectueux du droit. Les actifs financiers de l’État russe aujourd’hui gelés s’élèvent probablement à environ 300 milliards de dollars. La plupart des fonds sont détenus en euros, l’essentiel de ces avoirs européens étant concentrés dans la chambre de compensation belge Euroclear. Mais d’importants actifs financiers russes sont également gelés aux États-Unis, au Royaume-Uni (y compris dans les îles Caïmans), en Suisse et dans plusieurs autres pays.

Il n’est ni juste ni réaliste d’attendre des contribuables occidentaux qu’ils paient la facture de la reconstruction à la place de la Russie. Il est peu probable que le Congrès américain actuel se montre aussi généreux que le précédent en affectant des crédits supplémentaires à l’aide économique internationale destinée à l’Ukraine. Le transfert des réserves russes gelées à l’Ukraine serait moralement juste, stratégiquement sage et politiquement opportun.

« Après la victoire »

Les Ukrainiens espèrent que leur avenir sera très différent de leur passé. Lorsqu’ils imaginent ce qui arrivera « après la victoire » — comme ils aiment à le formuler —, ils disent souhaiter des réformes politiques et des progrès économiques. Un programme de reconstruction partiellement financé par les avoirs gelés de la Russie devrait être mis en place pour les aider à y parvenir.

On se souvient du plan Marshall comme d’un gigantesque programme américain qui a aidé l’Europe occidentale à se relever après la Seconde Guerre mondiale. Mais il faisait suite à un vaste effort multinational mené par les États-Unis visant à fournir une aide humanitaire d’urgence en offrant nourriture et abri à des millions de personnes affamées et déplacées en Europe et en Asie de l’Est, y compris en Chine. Pour garantir la victoire de la liberté et donner aux dirigeants européens un rôle essentiel dans la construction de leur avenir, le plan Marshall a lié l’aide américaine, principalement dépensée aux États-Unis pour l’achat de biens destinés à être livrés en Europe, aux projets européens de redressement politique et économique, de réforme et de coopération.

Au moment où le ciel est parcouru de missiles et le sol labouré par les chars, il est naturel d’accorder moins d’attention à la reconstruction et au redressement. Mais le véritable centre de gravité de cette guerre est l’articulation de deux facteurs : la capacité de l’Ukraine à tenir sur la durée et à générer des perspectives économiques, et l’ampleur et la durabilité du soutien extérieur dont elle bénéficiera. À l’intérieur de l’Ukraine, les besoins sont urgents. Il faudra encore du temps pour mettre en place un programme massif dans lequel les Européens et l’Union européenne joueront un rôle important. Après les premières annonces, il avait fallu à l’époque un an pour que le plan Marshall se matérialise sur le terrain. Que les combats aient cessé ou non, un nouveau programme européen de relance, centré sur la reconstruction de l’Ukraine, devrait être opérationnel d’ici 2024.

Des sanctions aux contre-mesures

La dictature russe a planifié son programme de conquête impériale, et a parallèlement stocké d’énormes excédents de devises dans les banques des pays étrangers qui se mobilisent maintenant pour défendre l’Ukraine. Après l’invasion russe de février 2022, ces pays ont rapidement gelé ou immobilisé les actifs en question dans le cadre de sanctions visant à persuader Moscou d’abandonner sa guerre d’agression.

Cette phase des sanctions est arrivée à son terme. Il n’y a aucun scénario dans lequel on pourrait envisager que la Russie récupère son argent et que les victimes ne soient pas indemnisées. Il est envisageable que les pays qui ont gelé les avoirs russes temporisent et repoussent le problème de quelques mois ou années, un temps pendant lequel l’économie ukrainienne pourrait disparaître. Un tel délai ne ferait qu’encourager la Russie à poursuivre sa guerre de destruction et à tester la capacité de résistance de l’Ukraine.

Il est temps de passer des sanctions aux contre-mesures étatiques. Dans son traité sur la responsabilité de l’État pour fait illicite, le juriste international James Crawford a décrit l’imposition de sanctions comme un « acte inamical » mais non illégal. En revanche, écrit-il, une contre-mesure « peut être définie comme un acte de non-respect par un État d’une obligation internationale envers un autre État, en réponse à une violation antérieure du droit international par cet autre État… Les [contre-mesures] sont prises par des États agissant seuls (ou avec d’autres États partageant les mêmes idées) pour obtenir la protection ou l’exécution de droits et d’obligations juridiques internationaux. Les mesures adoptées reflètent l’opinion de l’État qui les prend selon laquelle l’État ciblé par les mesures a commis un acte internationalement illicite. ».

En d’autres termes, les voleurs de banque ne doivent pas s’attendre à ce que les banques respectent leurs coffres-forts. À la seule différence que dans ce cas, les banques sont des gouvernements nationaux ayant compétence sur des comptes souverains qu’ils sont censés respecter en d’autres circonstances. Les contre-mesures sont des actes étatiques qui mettent en suspens ce respect habituel et, comme le souligne un rapport publié par le New Lines Institute for Strategy and Policy et cosigné par l’un d’entre nous (Zelikow), elles sont depuis longtemps reconnues comme des moyens extrajudiciaires d’autodéfense au sein du système international. À partir du moment où les contre-mesures sont proportionnées aux torts, elles ne nécessitent pas de procédures judiciaires ou arbitrales pour mettre en œuvre une compensation.

La Russie a déjà commencé à utiliser des contre-mesures étatiques, mais contre des biens privés et en violation du droit international. En avril 2023, par un décret présidentiel, la Russie a commencé plus ouvertement qu’avant à prendre le contrôle d’entreprises étrangères et d’actifs privés sur lesquels elle est juridiquement compétente. Ce décret, d’abord appliqué à des entreprises finlandaises et allemandes, autorise le gouvernement russe à s’emparer de tous les biens privés appartenant aux entreprises des pays définis comme « inamicaux » à partir du moment où ils ont participé au gel des avoirs russes, comme l’ont fait tous les États membres de l’Union européenne. La Russie a justifié cette politique en utilisant le terme « contre-mesure d’État », affirmant, via un porte-parole, qu’il s’agissait là d’une « réponse aux actions agressives de pays inamicaux ».

Ceux qui s’opposent à l’agression de la Russie doivent prendre leurs propres contre-mesures légales, en suspendant leurs obligations ordinaires envers les comptes de l’État russe. Contrairement à la Russie, les gouvernements du G7 ainsi que d’autres partenaires partageant les mêmes vues, ne s’en prendraient pas à des biens privés, à moins que leurs propriétaires ne soient des substituts de l’État russe ou qu’un tribunal n’ait établi qu’il s’agissait de biens mal acquis. Ces États transféraient les actifs de l’État russe sur des comptes bloqués, non pas pour leur propre enrichissement, mais au profit des victimes de Moscou.

De telles contre-mesures ne seraient pas obligatoires. Comme il est d’usage, elles seraient traitées en dehors du Conseil de sécurité des Nations Unies et des procédures du chapitre 7 de l’ONU, utilisées pour les mandats et le maintien de la paix. Mais dans la mesure où les Nations Unies ont établi que la Russie avait gravement enfreint les normes du droit international et que cette infraction constituait un sujet commun de préoccupation internationale, cela a donné aux États membres la possibilité d’agir. Et il a également été établi que la Russie avait le devoir de dédommager les États lésés par son agression.

Dans les systèmes parlementaires, les contre-mesures étatiques peuvent en général être prises via des décisions de cabinet ou par l’adoption d’une législation correspondante. Dans les systèmes présidentiels, des pouvoirs d’urgence conférés à l’exécutif suffisent généralement. La législation américaine actuelle donne déjà au président des États-Unis le pouvoir d’ordonner de tels transferts sur des comptes bloqués, comme l’ont fait le président Ronald Reagan avec les fonds de l’État iranien en 1981 et le président George H. W. Bush avec les fonds de l’État irakien en 1992. De telles mesures ne vont pas à l’encontre de la doctrine de l’immunité souveraine, qui vise à protéger les États étrangers contre les décisions des tribunaux d’autres États. Il en va différemment des actions d’un État qui porteraient atteinte aux comptes d’un autre État. Il s’agit de choix de politique internationale qui ne sont généralement pas examinés par les tribunaux.

Après l’invasion du Koweït par l’Irak en 1990, les États ont adopté des contre-mesures suite à l’échec des sanctions. La France, le Royaume-Uni et les États-Unis ont ouvert la voie en transférant les fonds gelés de l’État irakien sur un compte séquestre international afin de fournir une compensation sans le consentement volontaire de l’Irak. De même, la Russie sera incitée à faire son devoir et à indemniser ses victimes, volontairement ou non. Les droits de l’agresseur ne prévalent pas sur ceux des victimes.

Dans des circonstances normales, la Russie pourrait demander une indemnisation pour ces transferts. Mais en vertu du droit international, la Russie n’a pas droit à une indemnisation si la contre-mesure est proportionnée et motivée par la violation grave, par la Russie elle-même, de normes impératives du droit international, violation qui a déjà été confirmée par la Cour internationale de justice et par les Nations Unies. Et comme les contre-mesures consisteraient à transférer des actifs russes sous séquestre au profit des victimes, et non pour l’usage de ces fonds pour les politiques publiques de l’État qui les transfère, on pourrait opposer à toute revendication russe le droit des personnes lésées par l’agression de Moscou.

L’Ukraine et d’autres pays ont déjà commencé à mettre en place un registre des dommages, un laborieux processus qui permettra de lancer une procédure internationale de réclamation, par exemple, au moyen d’une commission internationale qui serait habilitée à prononcer des sentences. Mais une procédure de réclamation longue et fastidieuse ne peut à elle seule remédier rapidement à la désorganisation générale de l’économie et de la société ukrainiennes. Grâce à des contre-mesures, les pays qui ont gelé les avoirs russes peuvent élaborer avec souplesse des programmes massifs de reconstruction et de redressement, tout en finançant un processus d’indemnisation des autres États et plaignants lésés.

Certains gouvernements peuvent préférer attendre que les perspectives d’un règlement négocié s’améliorent avant de prendre des contre-mesures. Mais le processus de mise en place de contre-mesures pourrait en lui-même améliorer les perspectives de négociations. Conformément au droit international, les pays participants pourraient notifier conjointement à la Russie leur décision de prendre des contre-mesures, et proposer de négocier avec elle pendant qu’ils les préparent. Le G7 pourrait rendre cet avis dans les semaines à venir et évaluer la volonté de la Russie de négocier, mais sans faciliter la stratégie militaire de la Russie qui consiste à retarder les choses et à multiplier les dégâts.

Même une fois les transferts effectués sur des comptes séquestres gérés de manière active, l’exécution d’engagements budgétaires importants en faveur de projets et de demandeurs prendra du temps. Des pays peuvent préférer commencer par distribuer uniquement les revenus de ces comptes. En tout état de cause, les administrateurs des comptes séquestres doivent prendre le contrôle des actifs russes afin de gérer et de transférer les revenus de ces actifs. En 2024, cela fera dix ans que l’Ukraine est en guerre. Les deux dernières années de cette période auront considérablement aggravé les souffrances du pays et perturbé son développement. Une justice retardée serait un déni de justice.

Un risque pour le dollar ?

Certains s’inquiètent du fait que le transfert des actifs russes serait si révolutionnaire qu’il pourrait dissuader les pays de détenir d’importantes réserves de change provenant de pays qui mettent en œuvre des contre-mesures. Étant donné que les États-Unis enregistrent des déficits courants très importants, qu’ils sont un débiteur fiable et relativement prévisible et que la plupart des transactions internationales sont réglées en dollars, les obligations du Trésor et autres actifs libellés en dollars sont les réserves de change les plus facilement disponibles et liquides qu’il est possible de détenir en tant que pays étranger. Ainsi, même si la plupart des avoirs gelés de la Russie sont en euros, certains analystes craignent que leur transfert ne menace le statut du dollar dans la finance internationale. Cet argument trouve un écho compréhensible chez certains banquiers, agacés par ces intrusions politiques et habitués à considérer les comptes de l’État comme sacro-saints, même s’ils savent que les comptes de simples hors-la-loi sont loin d’être intouchables.

Certaines préoccupations à long terme concernant le rôle du dollar dans l’économie mondiale sont valables, mais un transfert des réserves russes déjà gelées ne compliquerait pas vraiment les opérations. Tout d’abord, les États-Unis agiraient de concert avec les émetteurs d’autres grandes monnaies de réserve, telles que l’euro, le yen et la livre sterling. En outre, si un pays comme le Brésil transférait ses avoirs en devises du dollar vers le renminbi, les Chinois de l’autre côté de l’échange devraient alors placer ces dollars quelque part, probablement en réinvestissant dans d’autres actifs en dollars, étant donné que la Chine a une balance courante excédentaire avec les États-Unis. L’échange de dollars contre de l’or a ses limites, car les pays doivent le convertir en devises pour acheter des biens. Le renminbi chinois comporte ses propres risques, notamment la gouvernance opaque et imprévisible de la Chine compte tenu de l’absence d’État et de banque centrale de droit indépendante.

Il existe d’autres raisons de douter que les contre-mesures prises par l’État à l’encontre de la Russie menacent le dollar. En 2018, dans une manœuvre qui avertissait précocement de ses intentions, la Russie avait réévalué le risque politique de ses avoirs en dollars, plaçant apparemment plus de 80 milliards de dollars en or dans d’autres monnaies que le dollar et des comptes offshore libellés en dollars tels que ceux de la chambre de compensation belge Euroclear et des îles Caïmans britanniques. Mais ce mouvement n’a pas eu d’effet perceptible sur la valeur du dollar, qui a augmenté au cours de la période.

De plus, le gel des avoirs russes par les pays occidentaux en février 2022 a déjà provoqué un choc pour les pays qui ont des raisons de s’inquiéter pour leurs avoirs en dollars. Le risque politique accru est désormais largement pris en compte dans les allocations d’actifs des banques du monde entier. Le Brésil et la Chine, entre autres pays, ont essayé de sortir des échanges commerciaux en dollar. Mais cette évolution a eu peu d’effet sur la valeur du dollar, qui reste impliqué dans près de 90 % des transactions de change mondiales.

Selon Colin Weiss, spécialiste de la finance internationale au Conseil des gouverneurs de la Réserve fédérale, fin 2022, « près des trois quarts des actifs américains détenus par des gouvernements étrangers se trouvaient entre les mains des alliés des États-Unis ». Par conséquent, si de nombreuses économies émergentes et en développement (y compris les principaux pays exportateurs de pétrole) cessaient d’utiliser le dollar et passaient au renminbi, l’effet net serait modeste.

La Chine vend déjà des dollars pour éviter que sa monnaie ne se déprécie trop. Confrontée à ce changement de la structure de ses avoirs, la Chine pourrait cesser de vendre des dollars et même commencer à vendre sa propre monnaie pour éviter qu’elle ne s’apprécie trop. La Réserve fédérale elle-même a vendu des titres en dollars à grande échelle dans le cadre de son programme d’achat d’obligations, un outil de politique monétaire appelé « quantitative easing ». Elle pourrait, le cas échéant, inverser ces politiques pour endiguer des tendances inquiétantes.

Un avertissement aux agresseurs potentiels

La Russie pourrait riposter aux contre-mesures que prendraient des États. Mais, dans une certaine mesure, elle l’a déjà fait en saisissant illégalement des biens privés appartenant à des étrangers. Tout nouvel effort de nationalisation achèverait le douloureux divorce économique d’avec l’Europe, l’Amérique du Nord et le Japon que la Russie a amorcé en déclenchant son invasion de l’Ukraine en 2022.

La Russie ne dispose pas d’arguments légaux pour éviter d’indemniser les personnes dont elle a saisi les biens. La Finlande et l’Allemagne n’ont envahi personne. En fonction des spécificités des accords d’investissement, les tribunaux d’arbitrage pourraient commencer à rendre des jugements contre la Russie. Si la Russie n’indemnise pas ses victimes, leurs demandes pourraient s’ajouter à d’autres demandes découlant de la guerre et susceptibles d’être examinées dans le cadre d’un processus d’indemnisation financé par des actifs russes transférés. Les demandes d’expropriation pourraient également donner lieu à des décisions de justice visant des biens russes qui ne sont pas encore gelés.

Outre des représailles russes, certains pays pourraient craindre le précédent qu’ils créeraient en transférant des actifs russes : d’autres pays lésés par le passé pourraient nationaliser des biens étrangers en guise de contre-mesure étatique, afin d’obtenir réparation pour des torts subis au cours de leur histoire. Ce problème n’est pas nouveau. Depuis des générations, les États nationalisent les biens étrangers qu’ils considèrent comme acquis à tort ou hérités de politiques impérialistes. Dans certains cas, les négociations qui ont suivi ces saisies ont abouti à une indemnisation. Dans d’autres, non. Par exemple, un pays comme le Venezuela a procédé à des nationalisations sans compensation, mais ce modèle est un repoussoir. Les gouvernements accueillent ou tolèrent les investisseurs étrangers parce qu’ils pensent que c’est dans leur intérêt. Il est peu probable qu’ils tournent le dos à ces investissements, sacrifiant leur propre bien-être simplement parce qu’un certain nombre de pays ont saisi et transféré des actifs russes pour indemniser les victimes de la guerre en Ukraine. En ce qui concerne les actifs financiers plus liquides, les États étrangers ne sont généralement compétents que pour les avoirs financiers libellés dans leur propre monnaie. Ils ne sont pas compétents pour les comptes en dollars, en euros, en yens ou en livres sterling.

Loin d’être un dangereux précédent, un transfert d’actifs russes constituerait un puissant avertissement pour d’autres pays qui pourraient envisager des guerres d’agression. Cela rappellerait à quel point il peut être coûteux de s’attaquer aux normes internationales dans un monde encore si profondément interconnecté.

Un nouveau programme de redressement européen centré sur l’Ukraine et financé par des actifs russes n’est pas seulement la clé pour gagner la paix, c’est la clé pour gagner la guerre et contrer la stratégie d’attrition et de ruine de Moscou. La Russie a laissé entre les mains des pays libres les moyens de mettre en œuvre un tel programme. Ces derniers devraient capitaliser — au sens littéral du terme — sur cette erreur.

Article publié en anglais dans Foreign Affairs

Traduit de l’anglais par Clarisse Brossard

Lawrence Henry Summers est un économiste et homme politique américain. Il a présidé l'université Harvard entre 2001 et 2006. Son apport dans plusieurs domaines en sciences économiques lui a valu la médaille John-Bates-Clark, en 1993. Membre du Parti démocrate, il est secrétaire au Trésor entre 1999 et 2001 dans l'administration du président Bill Clinton. Membre de l'équipe de transition du président élu Barack Obama, ce dernier l'a choisi pour diriger le Conseil économique national, fonction qu'il occupe entre 2009 et 2010.

Philip Zelikow est professeur d'histoire à l'université de Virginie. Ancien diplomate américain et directeur exécutif de la Commission du 11 septembre, il a travaillé pour cinq administrations présidentielles.

Robert Bruce Zoellick est avocat et homme politique américain. Il est le président de la Banque mondiale entre le 1 juillet 2007 et le 30 juin 2012. Représentant spécial des États-Unis pour le Commerce du 7 février 2001 au 22 février 2005, secrétaire d'État adjoint auprès de la secrétaire d'État Condoleezza Rice dans le gouvernement du président George W. Bush de janvier 2005 à juillet 2006.

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